试论我国多党合作制度下的民主监督--民盟营口市委王旭亮
2013-11-05 16:28:29 阅读次数:5783 次
民主监督既是我国多党合作与政治协商制度的重要内容，也是我国社会主义监督体系的重要组成部分。民主监督作为民主党派的基本职责之一，也是民主党派作为参政党存在价值的重要体现。新时期，各民主党派组织建设、制度建设得到进一步加强，民主监督的能力有了进一步提高。但是，要切实发挥民主党派的民主监督职能，增强实效性，目前仍有许多理论与实践问题亟待解决。
本文努力从理论和工作实践两个方面积极探索和改善民主党派民主监督工作中存在的问题，使民主党派的民主监督功能和效果更加富有成效，对于我国的多党合作和政治协商制度的进一步完善，对于社会主义民主政治的稳步发展，对于中国共产党执政能力的提高和民主党派参政议政水平的提高，都具有非常重要的理论价值和现实意义。
一、 民主党派发挥民主监督作用的历史由来
1941年11月，毛泽东指出:“领导中国革命，建立人民政权是国家的公事，不是共产党的私事;共产党还存在很多毛病，要改正自己的毛病，除了要加强党内教育外，必须同党外人士加强民主合作，自觉接受党外人士的监督，这样内外夹击，才能把国事真正办好”。在抗战胜利后国共和平谈判和全国解放战争进行中，共产党和各民主党派的合作逐渐形成了传统。可以说，在民主革命时期，中国共产党把接受民主党派的监督、同党外人士的合作作为建设政权的主动选择。
1956年，毛泽东首次提出了“长期共存、互相监督”这个中国共产党处理与民主党派关系的基本原则。建国以后的一段时间，以毛泽东为核心的中共中央领导集体高度重视民主党派的民主监督作用。党的十一届三中全会以后，邓小平指出，中国共产党同各民主党派“长期共存，互相监督”的方针是一项长期不变的方针。同时进一步强调了共产党要接受监督的思想。
2000年12月，江泽民总书记在全国统战工作会议讲话中强调指出：“没有监督，就难以有效防止腐败”。2003年1月，胡锦涛总书记在党外人士迎春座谈会上也明确强调“民主监督是相互的，但中国共产党作为执政党，更需要接受民主党派的监督。”2005年2月，中共中央出台了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，进一步明确民主党派民主监督内容、形式、机制等，民主党派对共产党的监督进一步规范化、制度化。
中国共产党的十八大报告再次重申“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是我国多党合作的基本方针。并首次提出了“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”将包括民主党派在内的民主监督同其他三种监督一起构成新时期“四位一体”的监督体系。
二、民主党派实施的民主监督内容和形式
各民主党派民主监督的内容主要包括以下几方面，一是国家法律法规、政策的制定、实施、执行情况；二是各级党委、政府、司法机关履行职责、管理国家事务、社会事务的情况；三是对中央、地方经济、社会建设提出意见、建议；四是对党政领导作风建设、廉政建设等方面进行监督等。监督形式包含以下几方面：一是借助党派成员担任各级人大代表、政协委员、政行风监督员的身份进行监督；二是开展或参加有关方面组织的专门调查、视察、专项考察活动并提出意见；三是就工作中、生活中了解和掌握的情况提出监督意见；四是党派成员在自身任职的岗位上履行监督职责等。
三、新时期民主党派民主监督的现状
经过六十多年的发展，现阶段民主党派民主监督的现状可以概括为以下几个方面：
(一)民主监督的范围得到了扩大
1989年中共中央第14号文件即《中共中央关于坚持完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》规定要聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检查员、审计员和教育督导员,以后又增加了陪审员。根据文件精神,中共各级地方党委及时在民主党派和无党派人士中聘请这“五大员”,同时,顺应民主政治建设的需要,结合当地实际,稳妥有序地扩大特约人员聘任范围,例如,各地纠风办相继聘请行风监督员,各级人民检察院相继聘请人民监督员,从而进一步拓展了民主监督的范围。2005年，中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》以后,中共各级党委又相继出台了具体的实施意见,对民主监督的内容、方法、制度、程序等作了更加细化、更具可操作性的规定,为民主监督的范围延伸提供了政策保障。
（二）民主监督的可行性得到了增强
在政策认知方面,民主党派参与了一些重大政策措施的协商讨论,在某种程度上还优先于政府有关部门,这样,就为各民主党派履行监督职能提供了政策依据；在社情民意方面,目前政府部门已全面推行政务公开,行政运行的透明度增大,同时,对于重大改革措施和重大监督项目,各民主党派可通过人大、政协和统战组织的各类视察、考察活动,了解进展情况和存在问题,实行即时监督。对于民主党派成员的监督意见,各级党委、政府的重视程度也有所增强。
（三）民主监督的途径有序拓展
除了特约人员履行对口监督职能之外,民主党派履行监督职能的渠道有了较大拓展,概括起来,主要有以下几种监督途径:一是通过民主协商会、谈心交心会、座谈会,直接向中共党委、政府及有关部门提意见。第二,民主党派成员、无党派人士中的人大代表通过各级人大履行监督职能,地方各级人大每年都要组织多次专项执法检查活动,并确保民主党派成员、无党派人士在检查人员中占有较高比例。第三,民主党派成员中的政协委员通过政协行使监督职能,政协吸纳民主党派政协委员参与民主评议、政务咨询、参观视察等活动,为民主党派成员行使民主监督职能提供了有效平台。第四,民主党派成员通过撰写、报送社情民意,行使监督职能。此外,民主党派还可以通过组织名义,就有关问题直接向中共党委、政府提出意见和建议。
（四）民主监督的效率得到进一步提高
为增强民主监督的效果,近年来,各地在民主监督的形式方面出现了以下三方面的变化,一是从背靠背到面对面,如纠风办在组织行风监督员开展明查暗访以后,专门召集行风建设重点部门负责人召开会议,直接听取行风监督员的意见,事先不定调子,不统口径,这样,对有关部门的触动比较大。二是从封闭反馈到开放运行,政协吸纳公民代表参加资政会、旁听政协全会开幕式,改变了原有在相对封闭状态下由政协委员提意见的模式,增强了民主监督的开放性和透明度。三是从旁敲侧击到直接参与。民主党派通过政协工作平台,运用专项工作评议会、部门行风评议会等途径,对政府相关工作直接提出批评或建议,减少了民主监督的中间环节,提高了监督效率。
四、新形势下民主党派在发挥民主监督作用中存在的问题及原因
1.被监督者民主监督意识不强，总体上处于“上热下冷”状态。一些基层党政领导干部,缺乏自觉接受民主监督的意识，他们虽然口头上重视民主监督,但实际上认为民主监督可有可无,他们也召开各种民主协商会议,听取民主党派的意见,但是听是一回事,做又是一回事,行动上我行我素。
2.民主监督运行机制存在缺陷。一是知情渠道有限，政治信息流动不畅。二是民主监督刚性不足。由于缺乏制度约束,民主监督就不具有权威性，监督时效性不强。三是缺乏与其他监督形式的横向合作,导致民主党派民主监督具有一定的局限性。四是监督体制主要是被监督者设计，形成逻辑上的悖论。
3. 民主监督的内容有失偏颇，层次较肤浅。但当前的民主监督对一般问题监督较多，对重大问题监督较少，表面性多，实质性少，不到现代政党制度的审视标准。
4、民主党派自觉履行民主监督意识不强。第一,自身定位问题。各民主党派更多地把自己定位为参政党,把主要精力放到参政议政上,而对参政党的民主监督职能,却因实践的困难而自觉不自觉地弱化了。第二,思想上有顾忌,由于历史的原因，从政治安全角度考虑,一些民主党派成员不愿意去关注民主监督工作；部分民主党派领导认为，民主党派的许多工作都需要执政党支持和帮助，担心主动监督会影响党际关系，得罪领导，对党派或自身发展不利。
这些问题的存在原因是多方面的，值得我们认真探析和思考。从环境因素来看，中国特色社会主义民主政治进程缓慢，民主党派民主监督权利不能够得到切实保障；从主体来看，民主党派自身存在监督自觉性不够和参政能力有待于进一步强化；从客体来看，作为被监督对象的党政部门及其成员存在着接受监督的主动性不够；从制度因素来看，民主监督的实体制度、程序制度、保障制度存在问题；从机制因素来看，民主监督制度的运行的机制尚不完善；这一切都影响了民主党派民主监督作用的有效发挥。
五、增强民主党派民主监督实效性的对策
（一）强化意识、改善环境，是增强民主党派民主监督时效性的关键
在我国多党合作政治架构中，共产党作为执政党应该为民主监督创造良好的环境并担负更多的责任，要从提高执政能力的高度，从加强和改善共产党的领导高度，认识民主监督的重要性，从而提高共产党的各级领导干部接受监督的自觉性，切实把民主监督作为加强我国民主政治建设的一项重要内容，进而采取有力措施支持民主党派开展民主监督。民主党派作为参政党也必须在民主监督过程中勇于承担起自己的政治责任，不能因为存在一些困难而丧失积极性，更不能因为怕“越位”、“添乱”等而放弃监督，唯有如此，才能使民主监督步入健康发展轨道。
（二）讲究方法、改善监督，是增强民主监督时效性的基础
一是要摆正位置，争取支持。加强民主监督工作，必须坚持中国共产党的领导，保持正确的政治方向，才能得到执政党的认同和支持。同时，民主监督要与法律监督、党内监督、舆论监督等密切配合，共同构建社会监督网络，努力形成党委重视、政府支持、党派主动、部门配合的良好局面。二是要选准角度，突出重点。民主党派要善于围绕带有全局性的重大问题、党政工作中的难点问题、人民群众反映强烈的热点问题，建真言，献良策。三是要把握尺度，善于监督。民主监督要客观把握尺度与分寸，不能随心所欲；不能站在对立角度看问题、挑毛病、发牢骚；不能操之过急，强求党委、政府采纳自己的意见和建议；更不能不切实际的设想依靠权力去监督。四是要深入调研，力求实效。民主党派要充分发挥人才荟萃的优势，选准角度和题目，开展深入细致的调查研究工作，使民主监督真正“监”到点子上、“督”到关键处。
（三）丰富形式、创新载体，是增强民主监督实效性的途径
一是要积极组织开展集体专项监督。选择有代表性的重点问题，整合民主党派内部政治资源，进一步提升民主党派民主监督的实际效果。二是要积极探索和实现“事前监督”和“事后监督”相结合的新模式。可以考虑在决策前由参政党从不同的视觉进行论证，强化决策的民主性、科学性、避免决策失误；事后由参政党对决策执行结果进行绩效评估，为执政党和政府提供参考。
（四）完善制度、健全机制，是增强民主监督时效性的保证
要建立政务信息通报制度，保障民主党派对党和政府重大决策和目标任务的全面及时了解。要建立民主监督专报制度，使民主监督做到严肃正规，责任明确，有案可查。要建立民主监督责任制度。对民主党派民主监督的意见建议，要落实到具体部门和责任人办理，并制定相应的奖惩制度。要建立民主监督反馈制度。党和政府责任部门对民主监督意见或建议要及时研究、办理和反馈。要建立民主监督评价制度。通过考评制度来督促和保证监督主客体的同步提高。要建立民主监督考核制度，形成民主监督的激励与保障机制。
（五）加强自身建设、提升整体政治水平，是增强民主监督时效性的前提
一是要在思想理论建设上，教育广大成员充分认识我国民主党派的民主监督是以坚持中国共产党的领导为前提、以帮助执政党促进决策民主化和科学化为目的的政治监督。二是要在组织建设上，强化政党意识和组织体系，进一步增强民主监督的效果。三是要在制度建设上，保证各项工作的开展有利于民主监督作用的有效发挥。四是要在作风建设上，鼓励和教育民主党派成员，多提出一些有价值有深度的意见和建议。同时要注重培养广大成员树立大局意识以及敢于监督和善于监督的精神，积极主动地行使民主监督的权利，切实做到参政参到点子上，监督监到要害处，真正体现出参政党的存在价值，真正成为中国共产党的诤友。